di Fabio Massimo Castaldo

Vicepresidente del Parlamento Europeo

‘Guida alla risposta europea alla crisi: Mes, Sure, Bei e Recovery fund”

I giorni che il nostro Paese e il continente europeo, per non dire l’intero pianeta, stanno attraversando non sono una semplice crisi: si tratta di una vera e propria sfida esistenziale, simmetrica quanto invasiva, di una messa in crisi dei modelli sanitari ed economici sui quali sono state costruite le politiche negli ultimi decenni.

Ma per l’Unione europea e i suoi Stati membri a un quadro già estremamente delicato e complesso si aggiunge anche qualcos’altro: siamo di fronte a un vero e proprio redde rationem per l’integrazione europea, per quelle asimmetrie strutturali tutt’ora irrisolte, specialmente delle politiche fiscali e di bilancio, che tanto ne hanno compromesso le effettive capacità di essere un attore globale a tutto tondo. Di perseguire, con mezzi adeguati a una aspirazione tanto ambiziosa quanto legittima, una sua forma di autonomia strategica. 

Autorevolmente il vostro giornale, così come molti leader politici, hanno più volte utilizzato termini militari per definire i contorni di tale sfida. Del resto, lo scenario economico che ci si prospetta dinnanzi nel post crisi compone dinnanzi a noi proiezioni e scenari che, per vastità e pervasività tanto degli effetti quanto della loro diffusione, potrebbero compararsi senza remora alcuna a un evento bellico.

Siamo in guerra, quindi. Guerra atipica, senz’altro. Guerra contro il tempo, soprattutto. Una guerra in cui, come in tutte le guerre, il costo dell’inazione, o di una non adeguata reazione, può essere fatale. Quello dell’insufficiente preparazione, concedetemelo, lo stiamo già scontando.

Proprio per questo non può non venirmi in mente la saggezza di Eschilo, il quale millenni fa ci ammoniva ricordandoci che, in una guerra, la prima vittima è sempre la verità.

Il dibattito italiano di queste settimane non ha mancato di confermare questa immutabile massima, offrendoci nostro malgrado diversi esempi di superficialità, inframmezzata da prese di posizione ideologiche e opportuni vuoti di memoria di alcuni dei suoi protagonisti.

Umilmente provo a dare il mio modesto contributo per dare un po’ di ordine in vista del Consiglio Europeo di venerdì prossimo, in cui i Capi di Stato e di Governo saranno chiamati ad esaminare l’aspetto che ritengo, senza dubbio, il più significativo fra gli interventi messi in campo dall’Unione europea in seguito all’epidemia di Covid-19, quello dell’istituzione del nuovo Recovery Fund, ribattezzato Next Generation EU.

Proviamo, dunque, a tratteggiare luci e ombre del pacchetto complessivo messo a punto dall’UE, che si compone di quattro misure economico-finanziarie con diverse fasi di attuazione. 

MES

Partiamo dal controverso MES, uno degli argomenti più gettonati di recente dagli organi di stampa, istituito grazie a una modifica dell’art. 136 TFUE ratificata dal Consiglio europeo nel marzo del 2011. Si tratta di un Fondo concepito per emettere prestiti agli Stati membri dell’Eurozona sulla base di condizionalità “rigorose”, secondo quanto disposto dal summenzionato articolo, con il rischio di misure molto dure di austerità da implementare per garantire il rientro dal prestito. Nelle linee di credito attualmente esistenti, per consentire l’erogazione, è previsto che il Fondo richieda la firma di un Memorandum of understanding, di un accordo scritto in cui lo Stato richiedente si impegna a introdurre delle misure, imposte dal board del MES stesso, volte a rendere sostenibile il debito pubblico.

La creazione di un nuovo tipo di linea di credito “pandemica”, con l’unica condizionalità per il solo accesso al fondo di sottoscrivere l’impegno a utilizzare i fondi esclusivamente per le spese sanitarie, dirette e indirette, entro il limite del 2% del PIL (per l’Italia 36 miliardi circa potenziali), e le pur importanti dichiarazioni del MES Chief Financial Officer Kalin Anev Janse inerenti al costo della linea pandemica per i Paesi che dovessero accedervi, ventilato attorno allo 0,08% per i prestiti a dieci anni e a -0,07% per i più brevi a sette anni, non hanno fugato altre rilevanti criticità da noi rilevate circa l’utilizzo di tale strumento. 

Innanzitutto, è bene ribadirlo, il vincolo della finalità di impiego esclude categoricamente qualsiasi forma di aiuto a famiglie e imprese. È inoltre opportuno sottolineare che per tale linea agevolata permane pienamente l’applicazione del “sistema di allerta rapido” previsto dall’art. 13 del Trattato istitutivo del MES, così come dei controlli post-programma previsti dall’art. 14 reg. 472/2013, il secondo regolamento del Two pack, con ciò smentendo la sbandierata assenza di qualsivoglia condizionalità di rientro. Inoltre è bene non dimenticare, in generale, che l’accordo raggiunto in seno all’Eurogruppo stabilisce che, in ogni caso, l’intero quadro normativo attualmente vigente rimane in vigore (incluso ovviamente anche il Patto di stabilità e crescita, vale a dire il Fiscal compact, che è solamente temporaneamente sospeso e quindi tutt’altro che superato) e che quindi, una volta superata l’emergenza sanitaria, gli Stati membri rimarranno impegnati a rafforzare i propri fondamentali economici e finanziari, coerentemente con i quadri di sorveglianza dell’UE, con il rischio che tra qualche anno questo possa comportare, come già avvenuto sin troppo spesso in passato, pesanti tagli alla spesa pubblica, magari anche sanitaria, il che si rivelerebbe abbastanza contraddittorio rispetto alle finalità teoricamente perseguite da tale linea pandemica.

Resta infine un’ulteriore, importante considerazione da operare: il cosiddetto “effetto stigma” dei mercati. Non è un caso che altri Stati che si erano mostrati interessati come Spagna, Portogallo e Grecia, con l’unica eccezione di Cipro, abbiano accantonato questa ipotesi: una richiesta di adesione potrebbe portare i mercati a domandarsi se lo Stato in questione non stia implicitamente ammettendo la sua estrema difficoltà a finanziarsi sui mercati, con il conseguente rischio di attirare massicci attacchi speculativi, vanificando quindi lo scudo anti-spread operato dal fondamentale intervento della BCE con il programma di acquisti PEPP, che è stato recentemente rafforzato nel suo ammontare di ulteriori 600 miliardi di euro, per un totale complessivo di 1350 miliardi, ed esteso temporalmente fino al giugno 2021 (con l’annunciata possibilità di prorogarlo ulteriormente, qualora ve ne fosse bisogno). 

SURE

Passiamo al secondo pezzo del pacchetto. Lo strumento SURE – di natura temporanea – fornirà una assistenza finanziaria fino a 100 miliardi di euro sotto forma di prestiti (e non di sussidi a fondo perduto) agli Stati membri in difficoltà per proteggere imprese e dipendenti. 

Si tratta di un fondo “anti-disoccupazione” per sostenere i costi della cassa integrazione nazionale, una specie di “salvadanaio”, nel quale ogni stato verserà una quota in porzione al proprio Pil fino a raggiungere la quota di 25 miliardi di euro. Questo deposito costituirà la garanzia utilizzata per raccogliere sul mercato del credito fino a 100 miliardi di euro (il raggiungimento dell’ammontare prefissato dipenderà dalle garanzie effettivamente versate dagli Stati membri). Questo denaro verrà dato in prestito a condizioni agevolate ai Paesi europei che sono costretti a far fronte a grandi aumenti della spesa pubblica per tutelare i livelli occupazionali, affinché possano finanziare una spesa maggiore senza indebitarsi individualmente tramite l’emissione di titoli nazionali.

I tassi, i costi e le modalità tecniche di attuazione di questo meccanismo saranno prese di comune accordo tra il Paese che vi aderisce e la Commissione. L’Italia, stando a quanto circolato nei giorni scorsi, dovrebbe ottenere un importo massimo di circa 20 miliardi di euro, anche se rimane ancora un’alea di discrezionalità e di incertezza riguardo la cifra precisa.

SURE sarà complementare agli strumenti nazionali e gli Stati membri dovranno fornire garanzie liquide, irrevocabili e immediatamente esigibili per consentire alla Commissione europea di emettere sul mercato ottenere i prestiti. Ciò li sottomette a rispettare delle condizioni ben determinate. Inoltre, la Commissione europea avrà il diritto di presentare ulteriori richieste di garanzie allo Stato membro che contrae un prestito nel quadro di SURE. Ottenuto il via libera dell’Ecofin, il fondo sarà in funzione non appena tutti gli Stati membri avranno completato i diversi iter di ratifica nazionali e quindi, probabilmente, per la fine di luglio, e resterà operativo fino al 31 dicembre 2022. In caso di necessità potrà essere esteso, di sei mesi in sei mesi, per un massimo di due volte. In definitiva, trattandosi sempre di un prestito e anche sottoposto a rigide condizioni, sarebbe arduo dire che la sua introduzione possa considerarsi in sé decisiva, tutt’al più (auspicabilmente) utile. 

BEI

Il terzo strumento, scevro da criticità rilevanti e ben consolidato, è il rafforzamento delle linee di credito garantite dalla BEI per le imprese, attraverso la creazione di un nuovo Fondo di garanzia paneuropeo da 25 miliardi di euro. Il Fondo consentirà alla BEI, con il coinvolgimento del Fondo per gli investimenti strategici (FEI), di potenziare le misure di sostegno alle imprese europee, con particolare riferimento a quelle piccole e medie che si trovano in difficoltà a causa della crisi attuale, attraverso la mobilitazione di un importo pari a 200 miliardi di euro di finanziamenti aggiuntivi. Non è chiaro quanto spetterà esattamente al nostro Paese, tuttavia lo scorso anno l’Italia stessa è stata fra gli Stati che hanno ricevuto di più in termini di percentuale rispetto al Pil, più del 17% del totale.

I contributi degli Stati membri si concretizzeranno sotto forma di garanzie di rimborso delle eventuali perdite subite nell’ambito delle operazioni sostenute dal Fondo, proporzionalmente alle rispettive quote di azionariato nella BEI. Seppur per un ammontare limitato, è importante puntualizzare che la costituzione del Fondo di garanzia, che permetterà alla BEI di reperire tali somme sui mercati, rappresenta già una prima forma di mutualizzazione del rischio. Un passaggio, a mio avviso, assolutamente da non sottovalutare, perché si tratta di un precedente importante, soprattutto per quei Paesi che non vogliono proprio sentir parlare della creazione di eurobond.

La creazione del Fondo di garanzia andrà così ad aggiungersi al pacchetto di misure di sostegno già annunciato, pacchetto che consentirà alla BEI – in partenariato con i finanziatori locali e con gli istituti di promozione nazionali – di mobilitare fino a 40 miliardi di euro di finanziamenti supplementari.

Infine, nella proposta della Commissione per il nuovo QFP (Quadro Finanziario Pluriennale, ovvero il bilancio pluriennale dell’Unione) per il periodo 2021-2027 all’interno del Recovery Fund, ribattezzato infine come “Next Generation EU”, figurano 31 miliardi di euro in garanzie da destinare a un nuovo strumento di sostegno alla solvibilità (Solvency Support Instrument) per venire in soccorso agli Stati che non sono in grado di intervenire per fornire liquidità alle proprie imprese.

La speranza è che, stando a quanto messo sul tavolo dalla Commissione, l’effetto leva permetta alla BEI di raccogliere 300 miliardi di euro in risorse private per proteggere il capitale di aziende europee economicamente sane nei settori e nelle regioni maggiormente colpiti dalla pandemia di COVID-19, in linea con la transizione verde e digitale. Lo strumento sarà attivo fino alla fine del 2024, ma l’intenzione dichiarata della Commissione è averlo di operativo quanto prima quest’anno, per disporre di una piena capacità già dal 2021 e finanziare il 60% delle operazioni di investimento per la fine del 2022.

Recovery Fund

Sono proprio gli aspetti tecnici del quarto strumento, che il mese scorso la Commissione, sulla scia del patto franco-tedesco da 500 miliardi, ha presentato nella plenaria del Parlamento europeo, il vero nodo politico da sciogliere per misurare il livello di ambizione e di adeguatezza alla crisi della risposta europea. La Commissione ha proposto, infatti, l’istituzione di un nuovo fondo per la ripresa sulla base dell’art. 122 TFUE, chiamato “Next Generation EU”, del valore di 750 miliardi di euro, 500 dei quali rappresentati da sovvenzioni a fondo perduto e 250 miliardi di prestiti. Il tutto finanziato attraverso l’emissione di obbligazioni comuni a lunga scadenza sui mercati finanziari da parte della Commissione stessa, con l’impegno di rimborsarle entro il 2058, ma di iniziare il processo non prima del 2028, quindi un orizzonte temporale molto lungo.

Lo strumento andrà a rinforzare il bilancio dell’UE per il 2021-27. Il pacchetto del Next Generation EU, insieme al nuovo QFP, arriverebbe dunque a un totale di 1.850 miliardi di euro, a cui si aggiungono i 540 miliardi di prestiti previsti nelle misure già varate con i piani della BEI, di SURE e del MES. Un’importante bocca da fuoco, quella del NextGen, di cui i capi di Stato e di governo discuteranno già la prossima settimana, anche se è probabile che per la conclusione del negoziato occorrerà ulteriore tempo: trovare un accordo già in questa occasione sembra particolarmente complesso data la delicatezza delle discussioni, che mal si conciliano con una videoconferenza per via dell’elevato tecnicismo degli aspetti da trattare.

Il tempismo potrebbe rappresentare una seria criticità. Dopo l’improvviso crollo dei redditi in Europa, che quest’anno sarà di quasi il dieci per cento, servirebbe una reazione rapida. Invece, nel caso della “Recovery and Resilience Facility” (RRF), un fondo da quasi 600 miliardi di euro che rappresenta il cuore di Next Generation EU, si sta verificando l’opposto. Da quell’intervento, anche se siamo nel pieno della recessione, quest’anno non arriveranno risorse, perché mancano i tempi tecnici e politici. Dal mio punto di vista è quindi fondamentale insistere per avere un anticipo consistente di risorse quest’anno, in autunno, anche valutando l’uso di un meccanismo ponte (bridge), visto che la proposta avanzata dalla Commissione per arrivare al primo gennaio 2021, ovvero un rafforzamento del bilancio in corso per 11,5 miliardi di euro, è troppo debole per le esigenze dei Paesi più colpiti, come il nostro e la Spagna.

Questo risultato, però, si raggiunge solo se l’Italia presenterà alla Commissione progetti concreti e credibili. Nel quadro della RRF, infatti, che deterrebbe il grosso delle risorse, la Commissione concederà i finanziamenti solo dopo aver ricevuto l’autorizzazione degli Stati membri nel Consiglio e dopo che i Paesi richiedenti avranno presentato programmi corredati dalla illustrazione dei modi e dei tempi in cui i fondi saranno investiti, insieme alle misure concrete per operare con efficacia. Ciò significa che prima l’Italia riuscirà a presentare piani di riforma e di intervento dettagliati, credibili e operativi per il rilancio economico, la transizione ecologica e il digitale, prima otterrà i fondi.

L’erogazione di queste risorse avrà anche un legame non ancora ben definito con il semestre europeo e le raccomandazioni specifiche per Paese, aspetto potenzialmente critico sul quale sarà necessario ritornare con grande attenzione, giacché a nostro avviso l’attuale configurazione del semestre europeo risponde a logiche ancora troppo ancorate ai vecchi paradigmi dell’austerity, ma resta il fatto che, in base a questa nuova impostazione, il piano di riforme da presentare alla Commissione per accedere alle risorse del fondo non si decide più a Bruxelles o in Lussemburgo. Questa era, esattamente, la logica dei “salvataggi” di dieci anni fa. Gli obiettivi di riforma saranno indicati dagli stessi governi, quindi nessuna sorveglianza rafforzata. Ci vorrà, però, molta serietà, se vogliamo cogliere questa occasione. Ben venga, quindi, il confronto avviato ieri dal Presidente del Consiglio Conte con le forze produttive del Paese, le parti sociali ed i principali interlocutori europei e internazionali, per progettare la ripresa economica del Paese su direttrici improntate, fra l’altro, alla crescita sostenibile e agli investimenti nel settore digitale. Attraverso gli Stati generali l’Italia vuole dimostrare di fare sul serio nel garantire che i circa 172 miliardi proposti dalla Commissione per il nostro Paese, tra sovvenzioni e prestiti, saranno ben spesi.

L’entità esatta dei trasferimenti a favore degli Stati membri, così come la loro precisa contribuzione al bilancio europeo, sarà definita soltanto con la chiusura delle trattative. Nella proposta della Commissione, la suddivisione tra i Paesi è stata fatta mediante l’assegnazione di una quota (allocation key) commisurata a una serie di variabili, tra cui il reddito pro capite, il tasso di disoccupazione e la gravità degli effetti della crisi sul Paese in questione (punto sul quale mi sono e ci siamo particolarmente battuti). Voglio, però, sottolineare due cose. Secondo il piano presentato dalla Presidente Von Der Leyen l’Italia sarebbe il primo beneficiario di Next Generation EU sia in termini di sovvenzioni a fondo perduto che per la quota totale di fondi ricevuti. Inoltre, anche i prestiti sarebbero molto vantaggiosi, perché sarebbero a tassi molto più bassi di quelli prevalenti sul mercato e con scadenze di rimborso molto dilatate nel tempo, senza presentare le criticità delle condizionalità di rientro ancora presenti nel MES.

È bene chiarire, inoltre, che non ci sarà nessun aumento delle tasse per i cittadini italiani o europei, come paventato da alcuni. La proposta della Commissione per la dotazione di nuove risorse proprie ha, infatti, l’obiettivo di correggere definitivamente l’asimmetria attualmente esistente, fin troppo favorevole verso quelle multinazionali che troppo spesso beneficiano dei vantaggi del nostro mercato unico senza partecipare ai relativi costi.

Con quali strumenti? Innanzitutto, un’imposta sulle aziende del digitale, cioè una webtax, uno dei pochi settori non toccati, anzi addirittura rafforzatisi durante la crisi, e una sulle grandi multinazionali, una single market levy. Fino ad oggi, tali aziende hanno di fatto quasi completamente evitato di contribuire alle casse pubbliche. Questo perché il settore ha ampiamente sfruttato le discrepanze fra le norme fiscali degli Stati membri UE, riducendo al minimo il pagamento delle tasse dovute. Accanto a queste, l’esecutivo comunitario ha proposto l’estensione dell’Emission Trading System (ETS) ai settori dell’aviazione civile e marittima e un Carbon Border Adjustment Mechanism per le “importazioni” di CO2, vale a dire di beni prodotti con standard ben più inquinanti rispetto a quelli europei, iniziative che sarebbero peraltro ben coerenti con il mantenimento del Green Deal al centro della ripresa. Ma noi non vogliamo fermarci qui: per ottenere più risorse per il bilancio è necessario eliminare gradualmente gli sconti concessi ad alcuni Stati membri sui contributi da versare al bilancio pluriennale, i c.d. rebates, un vergognoso privilegio di cui beneficiano ancora i Paesi più ricchi dell’Unione a cui ancora oggi, invece, non vorrebbero rinunciare.

Alla fine, il sistema di risposta che l’Europa mette in piedi avrebbe, comunque vada, un effetto significativo per l’Italia, che tornerebbe a ricevere dall’UE più di quanto dovrà versare sotto forma di contributi al bilancio comune. Finora l’Italia è stata un contributore netto al bilancio dell’UE, cioè ha sempre versato più di quanto ricevuto. Fra trasferimenti ricevuti e contributo nazionale, invece, il calcolo ipotizzato evidenzia un saldo positivo per 26 miliardi di euro, che potrebbe crescere in caso di un accordo, auspichiamo ambizioso, sull’aumento delle risorse proprie dell’Unione. Per contro, a titolo d’esempio, la Germania sarebbe contributore netto per oltre 100 miliardi di euro.

Conclusione

Alla vigilia di decisioni così importanti, si delinea dunque un risultato positivo per l’Italia, che credo premi l’ambizione e le capacità diplomatiche del Presidente Conte. Da parte nostra, riteniamo che la proposta della Commissione rappresenti un compromesso equilibrato che non deve essere assolutamente ridimensionato. Ma la vera partita inizia adesso: i segnali che provengono dall’ultima riunione dell’Eurogruppo raccontano, come preannunciato, di un negoziato piuttosto complesso, con il fronte dei c.d. “frugali” del Nord, cioè Olanda, Austria, Svezia e Danimarca (quest’ultima forse in via di ammorbidimento), che contestano sia la cifra di 750 miliardi, sia la ripartizione dei finanziamenti rispetto ai prestiti, anche per ragioni elettorali interne che molto poco hanno a che fare con l’interesse generale dell’Unione e con il principio di solidarietà. A questi si sarebbero aggiunti i Paesi del gruppo di Visegrad, in primis Ungheria e Repubblica Ceca, meno marcatamente Slovacchia e Polonia, che giudicano la proposta von der Leyen troppo squilibrata verso il Sud Europa.

Una trattativa in cui entreranno inevitabilmente le richieste di tutti i ventisette Stati membri, con il consueto mercanteggiamento di interessi. A complicare ancora la situazione sono arrivate anche le dimissioni del Presidente dell’Eurogruppo, Mario Centeno, i cui appelli alla coesione sono finora andati a vuoto. 

Ma non è questo il momento di abbandonare “la lotta” di fronte ai due veri nodi politici fondamentali, ovvero il pacchetto di Next Generation EU e il nuovo bilancio pluriennale dell’UE. La situazione odierna, con lo spettro di una pericolosa recessione, non consente in alcun modo di sprecare tempo inutilmente, né tantomeno di annacquare al ribasso gli strumenti. Aldilà dei conti e dei tecnicismi dell’Europa dei “ragionieri”, quello che serve dal Consiglio di oggi è un segnale politico chiaro, concorde e deciso, per rasserenare non solo i mercati ma soprattutto i cittadini europei, sulla volontà di mettere in campo tutto ciò che è necessario a garantire il loro futuro, in un’Europa che sinora si è appoggiata sin troppo sull’esclusivo intervento “riparatore” della BCE.

“Il tempo è l’unico vero capitale che un essere umano ha, e l’unico che non può permettersi di perdere” ricordava sempre Thomas Alva Edison. E vale ancor di più per un’Unione europea, imponente ma logoro vascello, alla ricerca di una rotta chiara per solcare i mari sempre più incerti del mondo globalizzato. Mari pullulati da sin troppo affamati squali della speculazione finanziaria… alla spasmodica ricerca di una preda.